Sábado 20 Abril 2013
Jairo Estrada Álvarez
Ph. D. en Ciencias Económicas
Profesor del Departamento de Ciencia Política
Director académico de la Maestría en Estudios Políticos Latinoamericanos
Grupo interdisciplinario de estudios políticos y sociales
Universidad Nacional de Colombia
Ph. D. en Ciencias Económicas
Profesor del Departamento de Ciencia Política
Director académico de la Maestría en Estudios Políticos Latinoamericanos
Grupo interdisciplinario de estudios políticos y sociales
Universidad Nacional de Colombia
Presentación
El presente ensayo tiene como propósito
principal explorar, de manera preliminar, la cuestión de la refrendación
de un eventual acuerdo final entre el gobierno de Colombia, en cabeza
de Juan Manuel Santos y la guerrilla de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo, FARC-EP, a través de
una Asamblea nacional constituyente. En desarrollo de ese propósito, el
trabajo se ha dividido en cuatro partes. En la primera, se aborda la
problemática de la refrendación de un eventual acuerdo considerando
tanto las concepciones predominantes sobre la materia, como los
mecanismos previstos en el ordenamiento constitucional colombiano. En la
segunda, se argumenta acerca de la pertinencia y las posibilidades de
una Asamblea nacional constituyente, mostrando las diferentes posturas
al respecto hasta ahora conocidas, destacando la necesidad de una
apropiación social de la iniciativa e indicando las condiciones para que
esta pueda prosperar. En la tercera parte, se analiza el marco
normativo que hace viable contemplar la Asamblea como mecanismo de
refrendación. Asimismo se formulan las batallas políticas que sería
necesario emprender para materializar la opción constituyente. Y por
último en la cuarta, se muestra que la Asamblea constituyente abre
nuevas posibilidades para la acción política, en el entendido que se
trata de un momento de la lucha de clases, en el que se ponen en juego
diferentes proyectos político-económicos de sociedad, y que ella no
representa, en sentido estricto, un mecanismo de cierre del conflicto
social y armado, sino la continuación de la guerra a través de los
medios que ofrece la política.
La cuestión de la refrendación de eventuales acuerdos
En la medida en que las partes han avanzado en acuerdos parciales sobre aspectos del primer punto de la Agenda concernientes al desarrollo rural y agrario integral, anunciado el
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Publicado en: Jairo Estrada (Coordinador), Solución política y proceso de paz en Colombia. A propósito de los diálogos entre el Gobierno y las FARC-EP, Editorial Ocean Sur, 2013.
inicio de diálogos sobre la participación política (segundo punto de la Agenda), y han explorado otros de manera informal según se ha conocido en diversas declaraciones tanto del gobierno como de la guerrilla de las FARC-EP, la cuestión de la refrendación de eventuales acuerdos basada en el principio de que “nada está acordado hasta que todo esté acordado”1, tiende a ocupar un lugar central en la discusión.
Y no puede ser de otra manera, pues se trata de un asunto cardinal de todo proceso de diálogos en el que -considerada su dinámica y la perspectiva real de un acercamiento entre las partes- se puede avanzar hacia la negociación de un acuerdo final. Tal acuerdo no puede ser considerado como una mera formalidad jurídico-política. Tampoco su refrendación. Se está en presencia de un hecho histórico de posibilidad de cierre del alzamiento armado contra el Estado y de tránsito hacia el pleno ejercicio de la política por parte de las fuerzas insurgentes, en este caso, en cabeza de las FARC-EP. En ese sentido, la integralidad de la agenda pactada para iniciar los diálogos adquiere toda relevancia, pues no se trata solamente del logro de unos acuerdos para ponerle fin a la confrontación armada en lo concerniente a definiciones políticas sustantivas de los diferentes puntos de la agenda, sino ante todo de la refrendación e implementación de esos acuerdos. Los mecanismos de refrendación y de implementación de acuerdos hacen parte integral, desde esa perspectiva, del posible acuerdo final, en la medida en que no es suficiente la manifestación de voluntad por parte del Estado –representado en este caso por el gobierno de Santos- de dar cumplimiento a lo pactado. Desde luego que la naturaleza de una refrendación de acuerdos y los mecanismos para implementarlos depende de los contenidos mismos del eventual Acuerdo final.
En la medida en que las partes han avanzado en acuerdos parciales sobre aspectos del primer punto de la Agenda concernientes al desarrollo rural y agrario integral, anunciado el
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Publicado en: Jairo Estrada (Coordinador), Solución política y proceso de paz en Colombia. A propósito de los diálogos entre el Gobierno y las FARC-EP, Editorial Ocean Sur, 2013.
inicio de diálogos sobre la participación política (segundo punto de la Agenda), y han explorado otros de manera informal según se ha conocido en diversas declaraciones tanto del gobierno como de la guerrilla de las FARC-EP, la cuestión de la refrendación de eventuales acuerdos basada en el principio de que “nada está acordado hasta que todo esté acordado”1, tiende a ocupar un lugar central en la discusión.
Y no puede ser de otra manera, pues se trata de un asunto cardinal de todo proceso de diálogos en el que -considerada su dinámica y la perspectiva real de un acercamiento entre las partes- se puede avanzar hacia la negociación de un acuerdo final. Tal acuerdo no puede ser considerado como una mera formalidad jurídico-política. Tampoco su refrendación. Se está en presencia de un hecho histórico de posibilidad de cierre del alzamiento armado contra el Estado y de tránsito hacia el pleno ejercicio de la política por parte de las fuerzas insurgentes, en este caso, en cabeza de las FARC-EP. En ese sentido, la integralidad de la agenda pactada para iniciar los diálogos adquiere toda relevancia, pues no se trata solamente del logro de unos acuerdos para ponerle fin a la confrontación armada en lo concerniente a definiciones políticas sustantivas de los diferentes puntos de la agenda, sino ante todo de la refrendación e implementación de esos acuerdos. Los mecanismos de refrendación y de implementación de acuerdos hacen parte integral, desde esa perspectiva, del posible acuerdo final, en la medida en que no es suficiente la manifestación de voluntad por parte del Estado –representado en este caso por el gobierno de Santos- de dar cumplimiento a lo pactado. Desde luego que la naturaleza de una refrendación de acuerdos y los mecanismos para implementarlos depende de los contenidos mismos del eventual Acuerdo final.
Si se considera que el camino escogido hacia una solución política del conflicto social y armado descansa en la aceptación por las partes de que una prolongación de la confrontación armada no va a conducir a la victoria militar de alguna de ellas, se está en presencia del reconocimiento fáctico de una relación política y de poder que presume que ponerle fin al alzamiento armado implica redefinir las relaciones de poder justamente a través del diálogo y la negociación. Como el escenario no es el de una rendición de la guerrilla, los diálogos de La Habana son esencialmente unos diálogos acerca de las relaciones de poder existentes, que son las que han producido precisamente el alzamiento armado contra el Estado. Un eventual acuerdo final es, por tanto, un acuerdo de redefinición de esas relaciones de poder. Cómo se redefinen esas relaciones escapa a los propósitos de este trabajo. Lo que se pacte será un indicador específico de la correlación de fuerzas y de los poderes representados en la Mesa de diálogos.
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1 Ver Gobierno de la República de Colombia – Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP): “Acuerdo general para la terminación del conflicto y construcción de una paz estable y duradera”, 2012.
Con fundamento en una equivocada prefiguración del enemigo insurgente al que se le consideraba derrotado y sujeto de una paz exprés, la refrendación acuerdos ha sido concebida por parte del gobierno y de su bancada en el Congreso de la República, a través del trámite legislativo de algunas reformas. Se estimó incluso que las principales cuotas de un proceso de paz ya se habían pagado con la aprobación de la Ley de víctimas y de restitución de tierras (Ley 1448 de 2011) y el Marco jurídico para la paz (Acto legislativo 01 de 2012), basado en la llamada justicia transicional2, que está a la espera de su desarrollo a través de una ley estatutaria. Asimismo, se había avanzado en la preparación de un proyecto de ley general agraria y de desarrollo rural, que no ha podido ser presentada al Congreso por los impedimentos generados por la regulación del mecanismo de la consulta previa. De esa forma quedarían resueltos los puntos nodales del Acuerdo: la cuestión agraria y la participación política de la insurgencia desmovilizada. Lo demás sería cuestión de carpintería.
El curso de los diálogos de La Habana, no obstante, ha mostrado de manera temprana los límites de esa pretensión. Por una parte, se ha puesto en evidencia que no es posible atar un proceso de diálogos con la guerrilla a los tiempos de la agenda legislativa del Congreso. Por la otra, la aproximación juiciosa al contenido de la agenda pactada ha demostrado que ésta posee un alto nivel de complejidad, que le ha impuesto a las partes tratamientos intensos –en tiempo y contenidos- para acercarse a los principios de acuerdo preliminares y parciales anunciados a la opinión pública a través de los voceros del gobierno y de la guerrilla.
El proceso ha demostrado que posee un nivel de autonomía tal que no es posible someterlo a la validación por el Congreso; menos en el contexto del inicio de un proceso electoral en el que eventuales acuerdos podrían convertirse en objeto preciado para la obtención de dividendos electorales. Por otra parte, dado que la agenda de diálogos contempla el abordaje de la participación política, debe esperarse un cuestionamiento a fondo del régimen político, del sistema político y de partidos y de mecanismos de representación, de la inexistencia de garantías a la oposición política, a juzgar por documentos y declaraciones de la guerrilla. Más allá de ello, es indiscutible que en Colombia impera una régimen de
2Con este acto legislativo se incluyó en la Constitución un nuevo artículo transitorio que dice: “Artículo Transitorio 66. Los instrumentos de justicia transicional serán excepcionales y tendrán como finalidad prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Una ley estatutaria podrá autorizar que, en el marco de un acuerdo de paz, se dé un tratamiento diferenciado para los distintos grupos armados al margen de la ley que hayan sido parte en el conflicto armado interno y también para los agentes del Estado, en relación con su participación en el mismo”.
Democracia gobernable, fundamentado en el fraude estructural y en el que en el que el clientelismo, la corrupción, el ejercicio estructural de la violencia y la movilización de recursos por los grandes poderes económicos continúan siendo baluartes principales. En suma, de una institución como el Congreso cuya legitimidad es cuestionada a la luz de un entendimiento profundo de la democracia no podría esperarse la refrendación de eventuales acuerdos. Para que ello fuere posible, se requeriría previamente una reforma política de alcances estructurales.
Aún situándose en el escenario de una refrendación legal de acuerdos por parte del Congreso, quedaría aún pendiente el control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional. Sin desconocer la importancia de ese procedimiento, se agregaría un factor no controlable, de relativa incertidumbre, que podría dar al traste con eventuales acuerdos refrendados por vía legal, presentándose la paradoja de que mecanismos constitucionales concebidos para dotar con seguridad jurídica al ordenamiento generarían márgenes de inseguridad jurídica para la refrendación de acuerdos.
A estos argumentos se le adicionan otros políticos y jurídicos al mismo tiempo. Si el acuerdo es con el gobierno actual no existe garantía para que lo pactado y refrendado legalmente persista en el tiempo. Dado que el proceso de diálogos y los eventuales acuerdos no responden en sentido estricto a una política de Estado, un cambio de gobierno puede traer consigo un cambio de políticas. Leyes que hayan tenido como propósito la refrendación de acuerdos pueden ser objeto de derogación o de reforma. El debate político colombiano reciente así lo demuestra y no descartaría esa posibilidad. Hay fuerzas políticas y económicas poderosas, militaristas y de ultraderecha, que se oponen a la posibilidad de una solución política al conflicto social y armado; que han intentado bloquear sistemáticamente cualquier intento en esa dirección; que consideran que los diálogos iniciados en La Habana representarían una claudicación del Estado frente al terrorismo; que sólo cabría la rendición y la desmovilización sin concesión alguna. Más allá de las opciones reales de estas fuerzas en el momento actual, es un dato que no puede menospreciarse. De hecho, tales fuerzas vienen organizando su participación en la contienda electoral que se avecina apelando al mismo discurso y a la misma retórica de la seguridad que condujo a su triunfo electoral en 2002.
Descartada la vía del Congreso por las razones anotadas, quedan las opciones brindadas por los llamados mecanismos de participación popular, tal y como está establecido en el actual ordenamiento en el artículo 103 de la Constitución: la consulta popular, el referendo y el plebiscito. El propio presidente Santos señaló que se acudiría a esas figuras “simplemente si se necesitan”, porque ya se habrían establecido mecanismos como los desarrollos legales que tendrá el marco jurídico para la paz3. Según lo hasta aquí señalado, se requerirá de la participación popular para cualquier refrendación.
La Ley 134 de 1994 reglamentó los mecanismos de participación popular. Sin entrar en un análisis del carácter restrictivo de tal reglamentación, los mecanismos previstos se caracterizan en sus aspectos básicos de la siguiente forma:
Consulta popular: “(…) es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto” (Art. 8º.). Su resultado es obligatorio; para su aprobación se requiere la participación de la tercera parte del censo electoral, es decir, cerca de 10 millones de votos.
Referendo: “Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente” (Art. 3º.). Este mecanismo exige una participación equivalente en votos de la cuarta parte del censo electoral, es decir, un poco más de 7.5 millones
Plebiscito: “(…) es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo” (Art. 7º.). Este mecanismo demanda la participación de la mitad del censo electoral, es decir, más de 15 millones de votos.
Sin considerar las particularidades y los alcances diferenciados que tiene cada uno de los mecanismos aquí expuestos de manera sucinta, en todos ellos se estaría en presencia de escenarios de aprobación o no aprobación de los eventuales acuerdos logrados en la Mesa de diálogos por la vía del voto popular. La refrendación popular representaría, desde el punto de vista del discurso democrático, un indiscutible avance respecto de la refrendación a través del Congreso.
No obstante, a mi juicio, esta vía posee varios inconvenientes: Primero, por el procedimiento pactado para adelantar los diálogos, basado entre otros en el secreto y la confidencialidad, la sociedad en su conjunto ha estado excluida –al menos formalmente- de la construcción del eventual acuerdo. Ello significaría que la refrendación popular se constituiría en la práctica en un escenario para reabrir la discusión de lo acordado, dado que ésta se convierte de facto en el escenario propicio para suplir la participación exigua durante el proceso de diálogos que condujo al acuerdo. Segundo, si se consideran los (probables) rasgos del texto de un eventual acuerdo final (diferentes materias, alto nivel de
3 Diario El Tiempo, Bogotá, 18 de enero de 2013, p. 4.
especialización, extensión, etc.), la pedagogía para hacerlo comprensible a fin de someterlo a una refrendación suficientemente informada se tornaría de altísima complejidad. La producción manipulada de opinión podría convertirse en factor determinante de los resultados. Tercero, el proceso de refrendación podría estar viciado por los elementos que caracterizan estructuralmente la votación. Ella implicaría la activación de los mecanismos propios de democracia gobernable. De manera especial, deberían esperarse fuertes intentos de incidencia en los resultados de poderes políticos y económicos afectados por los eventuales acuerdos. Cuarto, todo lo anterior podría conllevar a no alcanzar los mínimos de votación requeridos o incluso la no aprobación de lo acordado. Quinto, la aprobación incluso de un eventual acuerdo por la vía de la refrendación no conlleva necesariamente la definición de mecanismos seguros para su implementación.
En resumen, la refrendación popular no solo se fundamenta en la lógica del poder constituido, que la ha regulado de manera restrictiva, sino que tiende además a reproducirla. Para quienes se encuentran frente a la decisión de desistir del alzamiento armado contra el Estado, sobre el supuesto de la imposibilidad de la derrota militar, genera incertidumbre, representa una relación de asimetría y, en la práctica, otra forma de sometimiento al poder constituido.
En consideración a lo anterior, con miras a avanzar hacia la superación de la guerra y al ejercicio pleno de la política debe contemplarse recorrer el camino de una Asamblea nacional constituyente como mecanismo de refrendación de un eventual acuerdo final.
Pertinencia y posibilidades de una Asamblea nacional constituyente
Existen suficientes razones filosóficas, históricas, jurídicas y políticas para argumentar a favor de una Asamblea nacional constituyente y demostrar su pertinencia. Este escrito apenas explora de manera preliminar algunas de ellas, atendiendo la especificidad reciente del proceso político colombiano y la necesidad de una solución política al conflicto social y armado; considerando, además, las posibilidades que brinda el ordenamiento jurídico vigente.
La definición de una agenda de diálogos implicó justamente establecer los puntos mínimos que pueden hacer viable el tránsito hacia un escenario de negociación que culmine en la formulación de un acuerdo, que debe ser refrendado e implementado. En presencia del reconocimiento de fáctico del carácter político del alzamiento armado y de la no solución del conflicto por vías militares, diálogos que conducen a la negociación y el acuerdo, si bien no representan una “revolución por decreto” si expresan la voluntad de las partes de construir una salida que -situada en un campo de transacción- implica una redefinición de las relaciones políticas y de poder existentes. De parte del Estado se trata de conceder para crear las condiciones para el desistimiento del alzamiento armado. De parte de la guerrilla, de considerar tal desistimiento a cambio de la aceptación de determinadas exigencias. ¿Qué tanto poder se cede? y ¿qué tanto poder se toma?, eso es justamente el resultado del diálogo que puede conducir a una negociación y a la formulación de un acuerdo final. Tal acuerdo es esencialmente un acuerdo para la redefinición de las relaciones de poder; representa en sentido estricto el diseño de un nuevo contrato social. Ello sólo es posible por la vía de la constituyente.
Desde esa perspectiva, se está frente un agotamiento de facto de la Constitución de 1991. Ella resulta útil para desatar un proceso constituyente, atendiendo las posibilidades que brinda como marco normativo; no así, para refrendar un acuerdo final entre el gobierno y la guerrilla de las FARC-EP. El acuerdo demanda la negación cualitativamente positiva del ordenamiento vigente para llevarlo a un nuevo nivel de democratización de la sociedad.
Al desatar la lógica constituyente, el acuerdo, que ha sido el resultado de diálogos directos y secretos entre parte comprometidas directamente en la contienda militar, se diluye en la lógica de la asamblea democrática, a la que se incorpora la sociedad en su conjunto para deliberar soberanamente no sólo sobre lo pactado, sino incluso con la posibilidad de incorporar nuevos temas o asuntos no abordados en la Mesa de diálogos, que pueden ser de su interés. Los alcances de la Asamblea constituyente dependen, por una parte, de lo pactado entre las partes que suscriben el acuerdo; por la otra, de la misma correlación social de fuerzas, representada en la Asamblea. El escenario de la transacción se traslada ahora a la Asamblea constituyente en la que se ponen en juego diversos y plurales proyectos político-económicos. En ese aspecto, la conformación de la Asamblea y la representación de las fuerzas sociales y políticas ocupan un lugar central. Lo que saldría de ella es un nuevo contrato social, un nuevo poder constituido, contentivo del nuevo marco normativo para la implementación de los acuerdos y el pleno ejercicio de la política.
En la Colombia actual la pertinencia de la opción constituyente como mecanismo de refrendación de un eventual acuerdo final aún no ha sido discutida. El presidente Santos descartó de entrada esa posibilidad; la guerrilla de las FARC-EP ha señalado que esa es la única vía posible. Se han conocido igualmente múltiples manifestaciones de opinión, unas a favor, otras en contra, sin que el tema haya sido objeto de un análisis de fondo. Bien podría afirmarse que la discusión apenas comienza y que ganará importancia en la medida en que avancen los diálogos y sobre todo se conozcan progresos en la construcción de un eventual acuerdo.
Frente a la posibilidad de la constituyente, algunas posiciones se encuentran predeterminadas ideológicamente. En los sectores más extremistas de derecha, el tema ni siquiera se considera. Si los diálogos representan una claudicación frente al terrorismo, un escenario asambleario sería totalmente descartable, a no ser que por conveniencia política se estimase que algunos temas de su interés podrían incorporarse en la agenda
constituyente4. En el campo de la derecha, en general, se desestima por lo pronto la opción constituyente. Ésta se considera una concesión innecesaria. Del análisis que se realiza del balance político-militar actual de la guerra, se infiere que la refrendación debería ser a través de desarrollos legales, y podría sellarse a través de la participación popular. Una postura de este tipo, se observa en sectores mayoritarios del partido de la U y en sectores de los partidos que conforman la coalición de gobierno.
En general, los partidos del establecimiento, representativos de los intereses de las clases dominantes, incluyendo las posiciones más liberales o incluso liberal-sociales, no contemplan por lo pronto la opción de la asamblea constituyente. Además de la postura ideológica y política que le sirve de sustento a sus tesis, la cercanía de las elecciones parlamentarias y presidenciales en 2014 no sólo traslada el orden de prioridades, sino que la perspectiva constituyente se aprecia como una interferencia a la refrendación del régimen político y del sistema político por la vía electoral.
En algunos sectores democráticos y progresistas, la idea constituyente no ha sido abordada; o si se ha hecho es para descartarla. Quienes la consideran inconveniente se aferran a la tesis de los peligros que podría encarnar una iniciativa de esas características para el mantenimiento de las “conquistas democráticas” de la Constitución de 19915. Su análisis parte de la premisa de que una constituyente favorecería a los sectores más retrógrados de la sociedad y podría conducir a un reposicionamiento del proyecto político de la ultraderecha y el militarismo.
Sin duda, una posición conservadora que resulta, en primer lugar, de una sobrevaloración del ordenamiento constitucional vigente. La Constitución de 1991 ha cumplido un papel histórico importante: Permitió sellar los acuerdos de paz con los grupos guerrilleros minoritarios, contribuyó a superar los diseños jurídico-formales del régimen de democracia restringida impuesto por el Frente Nacional, incorporó al ordenamiento un muy importante catálogo de derechos ciudadanos. Al mismo tiempo, no obstante, posibilitó la estabilización del régimen de dominación de clase e incluyó aspectos centrales del modelo económico neoliberal. Bajo su amparo, desde luego sin proponérselo, se llevó a cabo la consolidación de la estrategia violenta de acumulación de capital, se profundizó la desigualdad social, se implementó a profundidad el proyecto paramilitar, y se prolongó el conflicto social y armado hasta la actualidad. Además de representar un acuerdo de paz inconcluso, por excluir a las principales organizaciones guerrilleras de nuestra historia, las FARC-EP y el ELN, sus desarrollos legales, así como las recurrentes reformas constitucionales, han hecho
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4 Sectores del uribismo quisieron promover en 2012 una Constituyente para sacar adelante una reforma a las justicia; se afirmó que en realidad pretendían generan condiciones para una reelección presidencial indefinida del expresidente Álvaro Uribe Vélez.
5 La tesis ha sido formulada por Antonio Navarro Wolff en diferentes foros y eventos.
de la Carta un texto que no solo dista de los diseños de 1991, sino que está llamado a ser superado por la historia.
Tal posición, conlleva implícitamente, en segundo lugar, una subvaloración aparente del lugar histórico y de las posibilidades de los diálogos de La Habana, así como del estado actual de la lucha de clases y de las capacidades del movimiento social y popular, pues esa lectura del momento político conduce a privilegiar el escenario del ya mencionado proceso electoral. En ese sentido, la atención se centra más bien en la consideración de que las posibilidades del cambio político se encuentran en una amplia alianza electoral que pueda presentar un candidato presidencial propio. La opción constituyente se podría considerar como una interferencia frente a ese propósito, que generaría además una redefinición del espacio político actual y un reacomodo de los proyectos político-económicos. En tal reacomodo, las opciones centradas en la perspectiva electoral de 2014 se verían desfavorecidas.
Junto con estas posturas que, más allá de sus diferencias ideológicas, se mueven en el marco de entendimientos muy institucionales de la política, en los que la acción política privilegia las contiendas electorales y la movilización de opinión, se encuentra una variedad de posiciones provenientes tanto de sectores académicos e intelectuales, de algunos productores de opinión, de integrantes de diferentes partidos y organizaciones políticas, y sobre todo de lo que se podría denominar el movimiento real6. Más allá de los matices de estas posiciones, a ellas las caracteriza en lo esencial su acuerdo con la pertinencia y la conveniencia de la Asamblea constituyente. Tal postura resulta de varias consideraciones:
Primero, sin quedar atrapados por una ilusión constitucional, la dinámica del movimiento social y popular, exhibida particularmente durante el último quinquenio, hace pensar que se encuentra en curso un cambio en la correlación de fuerzas que puede conducir a la redefinición del pacto de organización del poder de 1991 a través del mecanismo asambleario. Uno de los rasgos principales asumidos por el movimiento se encuentra en un marcado carácter constituyente, lo cual resulta de un nivel de politización que lo sitúa más allá de la mera contestación o reivindicación. Desde luego que aún es necesario canalizar la dispersión y avanzar en procesos de unidad, para poder desatar con fuerza la potencia constituyente. Las luchas por la tierra y el territorio de comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, las luchas estudiantiles por la educación, las luchas de la nueva generación de clase obrera precarizada ligadas a la acumulación minero-energética y agroindustrial, entre otras, son a la vez luchas íntimamente ligadas con la solución política del conflicto social y armado. En los casos de mayor politización se han evidenciado como
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6 Ver, Jairo Estrada Álvarez: “¿Paz express o Asamblea Constituyente?”, Revista Izquierda, no. 27, Bogotá, 2012, pp. 4-9 y “Diálogos de La Habana: ¿Hacia una Asamblea nacional constituyente?”, Revista Izquierda, Bogotá, 2013, pp. 4-9.
luchas por la paz con justicia social, como lo demuestra el accionar de la Marcha Patriótica, del Congreso de los Pueblos, de la Minga social e indígena y de múltiples procesos regionales y locales. Segundo, los diálogos de La Habana representan la apertura de un nuevo espacio político, que no puede ser reducido a la posibilidad de la negociación y el acuerdo entre las partes comprometidas directamente en la contienda militar. Tal espacio debe ser apropiado socialmente si pretende proyectar y adquirir nuevas dimensiones, incluida la posibilidad de una perspectiva asamblearia constituyente. Tal perspectiva tiene que ser producida socialmente; no puede ser simplemente el resultado del acuerdo. Lo que la haría posible es que la opción constituyente devenga en movimiento. Tercero, en consideración a lo anterior, la opción constituyente representa el escenario posible de confluencia de trayectorias históricas distintas de la lucha social y popular, incluyendo las fuerzas insurgentes todavía no vinculadas a un proceso de diálogo como es el caso del ELN principalmente, pero también de reductos locales del EPL. Cuarto, con la opción constituyente pueden confluir otros sectores económicos, políticos y sociales, interesados en el abordaje de asuntos y temáticas no resueltas por el ordenamiento vigente, concernientes a la organización institucional y la estructura del Estado, a la administración de justicia, el ordenamiento territorial, entre otros7.
De lo hasta aquí planteado, se puede afirmar que la opción de una Asamblea nacional constituyente como mecanismo de refrendación de un acuerdo entre la guerrilla de las FARC-EP y el gobierno de Santos, tiene que sortear varios escollos. No sólo se trata de aquellos referidos a un eventual acuerdo en la Mesa de diálogos. En lo esencial, se trata de superar las resistencias existentes en diversos sectores de la sociedad o incluso la oposición manifiesta. Como ocurre en el conjunto de la sociedad, también ente caso se está en un campo de fuerzas y de luchas, en el que el vector predominante debe encauzarse hacia la producción de la posibilidad de la Asamblea. Así como la idea de la solución política, la perspectiva del diálogo y de la negociación lograron abrirse paso en medio de condiciones adversas, y continúan adelante pese al continuo asedio que pretenden imponerle sectores militaristas y de ultraderecha, asimismo debe esperarse que la idea constituyente pueda consolidarse y desarrollarse.
A mi juicio, para que ello sea posible se requieren al menos tres condiciones interrelacionadas: Primera: La opción de la solución política debe consolidarse como la opción predominante, no sólo en la Mesa de diálogos, sino en el conjunto de la sociedad8. Segunda: Es necesario que el gobierno de Santos y la guerrilla de las FARC-EP consideren y construyan un acuerdo político para la convocatoria y realización de una Asamblea
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7 Ver, Alvaro Leyva Durán: “La paz es con la historia”, diario El Tiempo, Bogotá, 02.02.2013.
8 En contra de ello actúa el concepto gubernamental de diálogos en medio de la confrontación militar, desatendiendo el clamor social y propuestas de las propia insurgencia a favor de una tregua bilateral. También, las acciones de los sectores militaristas y de ultraderecha que presionan por una solución militar, así como las recurrentes campañas mediáticas de desprestigio del proceso.
constituyente como mecanismo de refrendación de un acuerdo general. Asimismo, que tal acuerdo cuente con el respaldo del Congreso, pues es a éste a quien le corresponde, en consonancia con el ordenamiento constitucional vigente, desatar el proceso formalmente9. Tercera, las demandas sociales y populares por la solución política y la paz con justicia social deben asumir los rasgos de un amplio movimiento político y social poderoso, cuya perspectiva sea justamente el de una Asamblea constituyente. Estas condiciones sintetizan el sentido y el contenido de la batalla política actual en Colombia: lograr un balance político mayoritario y estable a favor de los diálogos y la opción constituyente.
Tal propósito cuenta con un contexto internacional favorable. A pesar del persistente intervencionismo militar y del despliegue de recursos –políticos, ideológicos, económicos y tecnológicos- del imperialismo, que pretende reforzar la posibilidad de una salida militar, la correlación regional de fuerzas en Nuestra América representa un factor que incide a favor de la solución política. La cuestión de la paz en Colombia ha trascendido el ámbito nacional, adquiriendo los rasgos de una aspiración regional.
Marco normativo de una Asamblea nacional constituyente
El marco normativo para un gran acuerdo político nacional a favor de la paz, así como de convocatoria de una Asamblea nacional constituyente está definido por la propia Constitución de 1991. El artículo 22 de la Carta política señala que “la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”. Por otra parte, el artículo 376 establece:
Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca a una Asamblea Constituyente con la competencia, el período y la composición que la misma ley determine.
Se entenderá que el pueblo convoca la Asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral.
El Asamblea deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en acto electoral que no podrá coincidir con otro. A partir de la elección quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el término señalado para que la Asamblea cumpla con sus funciones. La Asamblea adoptará su propio reglamento”.
En consonancia con los artículos señalados, se requeriría de parte del Gobierno y del poder legislativo la voluntad política para avanzar en la concreción del marco jurídico de refrendación de un Acuerdo final por la vía constituyente. Desde luego que no es un asunto de fácil trámite, más aún cuando se impuso socialmente la idea de la posibilidad de una derrota militar de la guerrilla que nunca llegó. Y cuando tal acuerdo implica que el
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9 En este caso, el gobierno tendría que hacer valer sus mayorías en el Congreso como expresión de su voluntad política a favor del acuerdo.
Que el Congreso se niegue asimismo. En general, que el poder constituido tenga la disposición de ceder su poder al poder constituyente, así sea de manera transitoria.
En aras de un bien jurídico (político, social y cultural) supremo como es la paz, que de alcanzarse generaría nuevas condiciones para el trámite de los conflictos sociales y de clase, es que se justifica ética- y políticamente todo esfuerzo por darle una salida constitucional a la guerra en Colombia. Se trataría al mismo tiempo de un acto de reconocimiento y generosidad mutuos. Y desde el punto de vista de la insurgencia guerrillera, de un mecanismo que dotaría al proceso con un relativo nivel de seguridad jurídica, al menos en el sentido formal. No es novedoso afirmar que la existencia de instancias de administración de justicia a nivel internacional, cuyos propósitos y contenidos escapan al objeto de este texto, se ha convertido en la práctica en instrumento de negociación por parte del Estado para alegar condiciones determinadas de sometimiento de la insurgencia guerrillera. Por otra parte, la experiencia colombiana es ilustrativa (y dolorosa) en cuanto a incumplimientos de acuerdos de paz.
El acuerdo político entre el gobierno y la guerrilla para la convocatoria de una Asamblea constituyente debe concretarse en un proyecto de ley a ser tramitado en el Congreso, con el respaldo político de las fuerzas que conforman la coalición de gobierno. Se esperaría igualmente el acompañamiento de sectores democráticos hoy minoritarios. Según lo establece la Constitución, el acuerdo materializado en proyecto de ley, deberá ser contentivo de la competencia, el período y la composición de la Asamblea constituyente. Debe suponerse que la competencia de la Asamblea estaría definida por el contenido del eventual acuerdo final para la terminación del conflicto y que su composición incluiría la participación de constituyentes de la organización guerrillera. A ello habría que adicionarle probablemente asuntos que resulten del interés tanto de las fuerzas políticas que acompañan la convocatoria de la Asamblea, como del movimiento social y popular. También, aquellos provenientes de las fuerzas guerrilleras que no están en proceso de diálogos. La opción constituyente no está pensada de manera exclusiva para dar refrendar un eventual acuerdo final; ella debe concretar aspiraciones de la sociedad colombiana en general y, en especial, de los sectores sociales y populares.
Lo que le seguiría a la aprobación de la ley son tres verdaderas batallas políticas. La primera, para garantizar que en consulta popular se refrende la convocatoria a la Asamblea. La segunda, referida a la elección de los constituyentes. Y la tercera, concerniente a las deliberaciones que habrán de conducir a la formalización de un nuevo contrato social en la forma de un nuevo texto constitucional. En todos los casos, se trata de poner a prueba la capacidad del movimiento social y popular para producir un cambio en el balance político y de poder, teniendo en cuenta sus trayectorias y reportorios históricos de lucha, así como su nivel de organicidad y politización actual.
De un eventual escenario constituyente debe esperarse un nuevo marco jurídico-político institucional que genere condiciones para avanzar en la democratización de la economía y la sociedad y continuar con un proceso de acumulación de fuerzas tendiente a producir cambios políticos profundos y estructurales. El Asamblea constituyente no es el punto de llegada de una revolución triunfante. No es más que un alto en la contienda para refrendar avances, reacomodar las fuerzas y darle continuidad a las luchas. Ella no puede derivar en la ilusión del derecho.
Asamblea nacional constituyente, lucha de clases y nuevas posibilidades de la acción política
La experiencia reciente en Nuestra América muestra la importancia de procesos constituyentes para consolidar proyectos políticos. Asimismo enseña que tales procesos en sí mismos no producen los cambios estructurales requeridos en la sociedad. También que los marcos constitucionales no necesariamente conllevan a desarrollos legales acorde con el sentido que les ha dado el constituyente primario, sino que éstos están sujetos a una reafirmación continua de la correlación de fuerzas. En las experiencias de Venezuela, Bolivia y Ecuador, los procesos constituyentes estuvieron precedidos de cambios políticos basados en la acumulación de fuerzas, la movilización y la lucha popular contra el neoliberalismo, así como en el despliegue de la potencia constituyente, que tendrían como punto de llegada triunfos electorales, a partir de los cuales se impulsaría la trasformación constitucional y la formalización jurídico-política del nuevo balance político y de poder.
En el caso colombiano, de prosperar la perspectiva constituyente para refrendar un eventual acuerdo de paz, la situación es significativamente distinta. El pulso de fuerzas que ha conducido al diálogo y que ha abierto la posibilidad de la negociación y el acuerdo final se encuentra en pleno desarrollo. La dinámica social y popular, las luchas de resistencia y la potencia constituyente están aún dispersas y no han alcanzado los niveles de cohesión requeridos para producir un cambio político de alcances estructurales, pero son evidentes los mayores niveles de organización y de politización.
La perspectiva de una Asamblea nacional constituyente podría convertirse precisamente en un factor de cohesión y encuentro, tanto en lo relacionado con el proceso que pueda conducir a ella, como en la definición de temas y asuntos que serían de su objeto. Desde ese punto de vista, la opción constituyente es una expresión del estado de la lucha de clases, pues con referencia a ella se juegan proyectos político-económicos de sociedad. Y desata al mismo tiempo, posibilidades indiscutibles para la acción política y la lucha popular.
La opción constituyente puede convertirse en el punto de llegada (y de partida a la vez) de trayectorias movimiento; de ese movimiento que se ha venido acumulando y desplegando a lo largo de la última década y entretanto posee rasgos propios de la lógica constituyente.
Tal movimiento ha vivido el tránsito de movimiento destituyente a movimiento constituyente. De movimiento primordialmente de protesta, movilización y resistencia a movimiento que se autocomprende como opción de poder, aún desigual y diferenciado en tiempos, ritmos, intensidad y repertorios10. De manera específica me refiero a la Marcha Patriótica, al Congreso de los Pueblos, a la Coalición de movimientos y organizaciones sociales de Colombia, Comosoc, así como a múltiples procesos organizativos regionales y locales. Además de su renovada concepción de la política, que trasciende enfoques institucionales y que amplía el espectro de la acción más allá del sistema político y electoral, a estos movimientos los caracteriza un entendimiento múltiple y diverso del sujeto político, concebido siempre desde la perspectiva de las clases subalternas, así como su condición de movimiento de movimientos. Las luchas de estos movimientos son luchas contra los contenidos esenciales de la actual fase de acumulación capitalista en el país: financiarización, explotación transnacional minero-energética, agrocombustibles, depredación sociambiental, precarización del trabajo, marcantilización de la vida y de los derechos, violencia estatal y paramilitar, despojo y desplazamiento forzado. Al mismo tiempo, luchas reafirmativas de la soberanía, la autonomía de las comunidades, de la tierra y el territorio, de los derechos y del buen vivir de la población. Como se aprecia, movimiento y luchas que agregarían valor de manera significativa a un proceso de constituyente.
Estos movimientos han sido en la mayoría de los casos también movimientos por la solución política y la paz con justicia social. En el caso de los movimientos que hoy conforman la Marcha Patriótica buena parte de su repertorio de movilización ha estado referido a la solución política. Así lo demuestra el “Encuentro nacional e internacional por el acuerdo humanitario y la paz celebrado” en Cali del 13 al 5 de noviembre de 2009, o la “Marcha Patriótica y el Cabildo Abierto por la Independencia” realizado en Bogotá del 19 al 2 de julio de 2010, o el “Encuentro de comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes por la tierra y la paz de Colombia”, llevado a cabo en Barrancabermeja del 12 al 15 de agosto, o la movilización del 23 de abril de 2012, que selló formalmente la constitución de Marcha Patriótica como movimiento político y social. El inicio de los diálogos de La Habana no se circunscribe, en ese sentido al acuerdo directo, entre el gobierno de Santos y las FARC-EP. Es también el resultado de la movilización social y popular.
Por otra parte, el desarrollo de los diálogos se ha acompañado de esfuerzos por avanzar en la construcción de movimiento que no sólo se apropie socialmente de ellos, sino que los dote con los contenidos de las clases subalternas organizadas y de las gentes del común, en
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10 Maristella Svampa: Cambio de época. Movimientos sociales y poder político. Siglo XXI editores, CLACSO, Buenos Aires, 2008, 238 p.
general. Muestra de ello es el proceso político-cultural y pedagógico de las “Constituyentes regionales y sectoriales por la paz con justicia social” que aspira a realizar cerca de 300 constituyentes, preparatorias de una “Asamblea Nacional de Constituyentes regionales y sectoriales”, de la que saldrá el mandato constituyente de las gentes del común. Una magnífica expresión de los avances de esta iniciativa fue la magnífica “Movilización por la paz, la democracia y la defensa de lo público” del 9 de abril de 2013, que –junto con otros sectores sociales y políticos y recogiendo el legado histórico de Gaitán- dotó con nuevos contenidos las aspiraciones sociales y populares por superar el ciclo de violencia y construir la paz con justicia social que demanda el país. En la misma dirección, deben interpretarse el “Congreso de paz” promovido por el Congreso de los pueblos y las iniciativas promovidas por la Ruta social común por la paz.
Todos estos procesos son expresivos de acumulados que pueden confluir en la batalla política por producir un balance a favor de la Asamblea nacional constituyente. Representan al mismo tiempo la posibilidad de fortalecer un eventual acuerdo entre el gobierno de Santos y la guerrilla de las FARC-EP, con las demandas sociales y populares. La agenda de diálogos de La Habana es contentiva de aspectos nodales para avanzar hacia una democratización de la política y del poder. Me refiero de manera particular a la cuestión de la tierra y el territorio, la participación política y las víctimas del conflicto. Dialogar sobre ello, entrar en el ámbito de la negociación y el acuerdo representa indiscutiblemente un avance de la lucha política general; ha posibilitado direccionar y condensar su sentido y las posibilidades de la transformación estructural. Desde luego que no la agota. No solo porque ese no el propósito, sino porque ello implica más bien la intención de canalizar y juntar las rebeldías para darles una mayor proyección y contenido. El lugar de encuentro puede ser justamente la Asamblea constituyente.
La perspectiva de la Asamblea nacional constituyente debe comprenderse como un momento de la lucha de clases, incluso de su intensificación. Ella no representa en momento alguno el cierre de las aspiraciones históricas del movimiento insurgente, tampoco de las luchas sociales y populares, mucho menos la renuncia del bloque de poder a su proyecto de dominación de clase. En la mirada de éste último, si se allanara a ella, es la pretensión y posibilidad de darle continuidad a la imperante estrategia de acumulación neoliberal, que se ha acentuado y profundizado incluso en medio de los diálogos de La Habana, con un verdadero paquete de reformas neoliberales de segunda y tercera genera generación. La conquista y colonización de nuevos territorios para someterlos a la explotación transnacional, la mercantilización extrema de los variados ámbitos de la vida social, así el proceso de creciente financiarización han continuado su curso. La pretensión de organizar el ejercicio del poder a través de nuevos mecanismos de validación del régimen político, que parecieran marcar distancia –al menos en la retórica- frente al recurso del ejercicio abierto de la violencia estatal y paramilitar, está al orden del día. El “expediente democrático” se convierte en fundamento de legitimación del poder de clase.
La cuestión de fondo, no resuelta, consiste en definir qué medida los diálogos de La Habana, la negociación y un eventual Acuerdo final entre el gobierno de Santos y las guerrilla de las FARC-EP contribuyen a un quiebre de la correlación de fuerzas para avanzar en la democratización de la sociedad y la redefinición del modelo económico. No se trata del fin del conflicto, sino de la continuidad de la guerra a través de los medios que ofrece la política. La Asamblea nacional constituyente podría representar un paso adelante.
